Berlin, Paris und die Entwicklung der ESVP

"Die Schaffung eines Europa der Verteidigung ist in erster Linie eine Ausweitung des rein politischen Verantwortungsbereichs der EU auf internationale Fragen. Sie erweitert auch die Optionen unserer transatlantischen Partnerschaft, indem sie da neue Handlungsmöglichkeiten bietet, wo aus irgendwelchen Gründen das Bündnis als solches nicht betroffen ist"

Alain Richard "Die Zukunft der europäischen Verteidigungspolitik", Berliner Dialog Internationale Sicherheit, 3.7.2001.

Der Ausbau der Europäischen Sicherheits- und Verteidigungspolitik (ESVP) stellt eine der großen künftigen Herausforderungen an das deutsch-französische Verhältnis dar. Die Beschlüsse der Europäischen Räte von Köln, Helsinki, Feira, Nizza und Göteborg sind wichtige Schritte bei der militärpolitischen Untermauerung der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) der EU. Danach sollen die operativen Aufgaben der WEU in die EU überführt sowie ständige EU-Institutionen (Politisches und Sicherheitspolitisches Komitee; EU-Militärausschuss; EU-Militärstab) geschaffen werden. Doch auch zweieinhalb Jahre, nachdem die ESVP mit dem französisch-britischen Motor von Saint-Malo ihren Impuls erhalten hat, scheinen zwischen Berlin und Paris weiterhin unterschiedliche Auffassungen darüber zu bestehen, welche Aufgaben die ESVP zu erfüllen hat und wie sich die Europäer gegenüber der NATO positionieren sollten.

Die jüngste innerdeutsche Debatte um eine deutsche Beteiligung am Mazedonien-Einsatz der NATO hat verdeutlicht, dass der deutsche Verteidigungshaushalt und der Stand der Reform der Bundeswehr eine Beteiligung Deutschlands an der ESVP auf Augenhöhe mit den Briten und Franzosen fraglich erscheinen lässt. Dies wirft jedoch ein Problem der "leadership" innerhalb der ESVP auf, die von Frankreich, Großbritannien und Deutschland zu gleichen Teilen ausgeübt werden sollte. Die deutsche Haltung leidet an einem dreifachen Paradox, das bei den europäischen Partnern zum Teil auf Unverständnis stößt: Erstens wird verstärkt eine "Vergemeinschaftung" der ESVP gefordert, was zwar im Sinne einer schnellen Entscheidungsfindung zu begrüßen wäre, andererseits jedoch bei der Entscheidung über den Einsatz von Truppen selbst in Deutschland nicht realisiert werden kann. Zweitens wird das Aufgabenspektrum der Europäer restriktiv interpretiert und die vorrangige Stellung der NATO hervorgehoben. Drittens trägt die deutsche Haushaltslage dem deutschen Bekenntnis zur Europäischen Verteidigung nicht ausreichend Rechnung, wie sich etwa beim europäischen Transportflugzeug A 400 M zeigt, für welches (noch) keine finanziellen Mittel bereitgestellt worden sind.

Grundsätzlich sind in der Zukunft zumindest theoretisch drei institutionelle Formen europäischen Handelns denkbar. Zum einen (und dies bleibt auch weiterhin der wahrscheinlichste Fall) können die Europäer wie im Kosovo im Rahmen der NATO handeln.Ê Zum anderen, und dies bleibt bis auf weiteres mangels europäischer Aufklärungs- und Transportfähigkeiten Theorie, können die Europäer autonom handeln, "sofern die NATO als Ganzes nicht handelt". Eine dritte Möglichkeit besteht darin, dass die Europäer zwar alleine handeln, jedoch auf NATO-Gerät zurückgreifen. Diese letzte Formel geht zurück auf den Beschluss des NATO-Gipfels von Berlin von 1996, bedarf aber heute - angesichts der eigenen Strukturen der ESVP - einer näheren Ausgestaltung.

Von diesem "Berlin Plus"-Abkommen (Zugriff der EU auf Planungseinheiten und militärische Kapazitäten der NATO) wird das künftige Verhältnis von NATO und ESVP abhängen, das zur Zeit durch türkischen Widerstand belastet wird.1) Als NATO-Mitglied, das nicht der EU angehört, fürchtet die Türkei, aus dem ESVP-Prozess ausgegrenzt und bei EU-Interventionen gegen ihre nationale Interessen übergangen zu werden. Ankara fordert deshalb Mitsprache auch über den in Brüssel vorgeschlagenen Konsultationsmechanismus hinaus.

Die neue "transatlantische Subsidiarität"

Für die Zukunft kommt es darauf an, dass der Begriff der "Autonomie" europäischen Handelns in Frankreich und Deutschland in gleicher Weise interpretiert wird. Auf dem Europäischen Rat in Helsinki im Dezember 1999 wurdeÊ beschlossen, dass die Sicherheitspolitik der EU auf "zwei Beinen" stehen soll. Demnach muss in Paris und Berlin übereinstimmend deutlich werden, dass die ESVP die NATO verändern wird, die Europäer aus militärischen und politischen Gründen aber auch weiterhin auf die NATO und die USA angewiesen sein werden.2) Die neue US-Administration scheint sich mehr und mehr mit den europäischen ESVP-Bemühungen abgefunden zu haben, doch weist auch der neue Verteidigungsminister Rumsfeld darauf hin, dass ESVP-Einsätze immer nur subsidiär zur NATO beschlossen werden können.

Von der Interpretation dieser neuen "transatlantischen Subsidiarität" in Brüssel und Washington wird abhängen, ob die Entwicklung der ESVP dauerhafte Spannungen mit den USA erzeugen wird. Doch darf den USA keine Gelegenheit gegeben werden, die Europäer zu spalten oder Berlin und Paris gegeneinander auszuspielen. Deutschen Besuchern in Washington wird oftmals vorgeworfen, gegenüber Frankreich "zu nachgiebig" zu sein. Wichtig ist, dass auch die USA erkennen, dass sich die NATO ohnehin - das heißt auch ohne ESVP - verändert hat beziehungsweise weiter verändern wird.

Zu beachten ist ferner, dass die USA selbst zum Wandel des transatlantischen Bündnisses beitragen, denn jede Neuorientierung der US-Sicherheitspolitik hat automatisch Konsequenzen für die Europäer. Dies gilt sowohl für die geplante Raketenabwehr, deren konkrete Ausgestaltung ungewiss bleibt, als auch für die transatlantische rüstungspolitische Kooperation. Die USA scheinen weiterhin nicht bereit zu sein, echten Technologietransfer gegenüber Europa als Bestandteil jeder industriellen Zusammenarbeit anzuerkennen. Die fortschreitende Konzentration der europäischen Industrien ist nicht nur eine Konsequenz sinkender Verteidigungshaushalte, sondern auch eine Folge der schwierigen Zusammenarbeit mit den USA. Zwar führt der aktuelle Prozess zu einer "Europäisierung" der bisher national geprägten Industrien in Europa3), die USA bleiben jedoch auch weiterhin ein wichtiger Markt und amerikanische Unternehmen aufgrund des Technologievorsprungs wichtige Partner.

Neudefinition von Sicherheit und Verteidigung

Insbesondere von deutscher Seite wird stets hervorgehoben, dass die ESVP ausschließlich für die so genannten Petersberg-Aufgaben (Friedensschaffung; Friedenserhaltung; Humanitäre Einsätze; Evakuierungen) verantwortlich sei und nicht die territoriale Verteidigung betreffe, für die nach wie vor die NATO mit ihrer in Artikel 5 des Vertrages von Washington festgeschriebenen Beistandsklausel zuständig sei.

Dieses NATO-Monopol auf territoriale Verteidigung trifft zwar formal zu, doch ist seit dem Ende des Ost-West-Konfliktes das territoriale Bedrohungsszenario stark in den Hintergrund getreten. Die die Petersberg-Aufgaben betreffenden Interventionsszenarien entsprechen demgegenüber einem neuen Sicherheitsbegriff und stellen - wie Golfkrieg und Balkan-Einsätze gezeigt haben - das wahrscheinlichste Szenario der Zukunft dar. Zwar hat sich auch die NATO an die neuen Interventionsszenarien formal (neues strategisches Konzept) und praktisch (Kosovo) angepasst, diese führen jedoch de facto zu einer Schwächung der Kohäsion des Bündnisses.

Für Deutschland ist vor allem problematisch, dass sich "Bündnisfähigkeit" nun nicht mehr durch die theoretische Bereitstellung von territorial ausgerichteten Truppenkontingenten, sondern durch die faktische Teilnahmefähigkeit an Kriseninterventionen ausdrückt, was nicht nur eine entsprechend orientierte Armee, sondern auch eine entsprechend flexible öffentlichkeit voraussetzt. Die neuen Interventionstypen entsprechen jedoch nicht der deutschen Armeetradition nach dem Ende des Zweiten Weltkrieges, während die französischen und britischen Armeen umfangreiche Erfahrungen mit Interventionseinsätzen sammeln konnten.

Die Erweiterung von NATO und ESVP auf Mittelosteuropa

Heftig diskutiert wird, wie sich unterschiedliche Erweiterungen von NATO und EU auf die Sicherheit der betroffenen mittel- und osteuropäischen Staaten auswirken werden. Im Jahre 2000 sind bereits Polen, die Tschechische Republik und Ungarn in die NATO aufgenommen worden. Die EU wird sich im Jahre 2005 um acht mittel- und osteuropäische Staaten erweitern (die drei oben genannten sowie Slowenien, Slowakei und die drei baltischen Staaten). Die Entscheidung über die nächste Erweiterungsrunde der NATO ist auf dem NATO-Gipfel in Prag im November 2002 vorgesehen.

Aus heutiger Sicht ist es jedoch unwahrscheinlich, dass es durch unterschiedliche Erweiterungsrunden von NATO und EU zu unterschiedlichen Sicherheitszonen in Zentraleuropa kommen wird. Mit dem Besuch und der Rede von US-Präsident George W. Bush in Warschau zeichnet sich mehr und mehr ab, dass die USA ein Big-Bang-Szenario für die NATO-Osterweiterung nicht mehr ausschließen. Ein solches Szenario könnte auch Unterstützung durch Frankreich finden, wo Staatspräsident Jacques Chirac die 1997 formulierte Präferenz für Rumänien aufrecht erhält.

Im kollektiven Bewusstsein der zentraleuropäischen Staaten ist der NATO-Beitritt der Garant der Unumkehrbarkeit der neuen europäischen Ordnung sowie ein eindeutiges Zeichen, von der transatlantischen Gemeinschaft ernst genommen zu werden. Viele Staaten versprechen sich zu Recht positive "spill-overs" auf ausländische Direktinvestitionen. Dennoch gilt es, den Staaten zu verdeutlichen, dass die NATO durchaus eine "Versicherungspolice" (Art. 5) darstellt, sich die Allianz jedoch angesichts der neuen Interventionsszenarien vor allem mit "Feuerwehrmissionen" befassen wird, was eine konkrete Teilnahme der neuen Mitglieder mit einschließt.

Was geschieht mit den neutralen EU-Mitgliedern?

Ein weitere Herausforderung stellen jene EU-Mitglieder dar, die nicht Mitglieder der NATO sind und bisher am Konzept der Neutralität festhalten. So hat die irische Neutralität beim negativen Ergebnis des Referendums zur Ratifizierung des Vertrages von Nizza eine Rolle gespielt.Ê In Österreich wird die Neutralität mehr und mehr zum Gegenstand von Debatten, Außenministerin Ferrero-Waldner scheint jedoch - wie bei ihrem Besuch in der Deutschen Gesellschaft für Auswärtige Politik am 4.7.2001 angedeutet - einen NATO-Beitritt ihres Landes als eine mögliche Option im Rahmen der Neuausrichtung der österreichischen Sicherheitspolitik zu erwägen.

Die Vorwürfe, die EU sei heute nur eine "virtuelle Macht", sind unbegründet und tragen dem europäischen Engagement im Bereich der zivilen Krisenreaktion nur unzureichend Rechnung. Gerade unter der schwedischen Präsidentschaft im ersten Halbjahr 2001 hat die EU weitere Schritte in Richtung des Ausbaus zivilen Krisenmanagements unternommen (insbesondere von EU-Polizeioperationen). Ziel der französischen EU-Präsidentschaft in der zweiten Jahreshälfte 2000 war es gewesen, parallel zum Ausbau von eigenen Institutionen die Handlungsfähigkeit der EU im Sinne des in Helsinki verabschiedeten "headline goals" auszubauen. Auf einer Beitragskonferenz haben die Mitgliedstaaten konkrete Zusagen gemacht, welche Kapazitäten zur Erfüllung des headline goals zur Verfügung gestellt werden sollen. Eine zweite Beitragskonferenz soll nun unter belgischer Präsidentschaft stattfinden.

Für Deutschland und Frankreich muss es heute darum gehen, eine gemeinsame europäische "Verteidigungskultur" zu schaffen und somit das sicherheitspolitische Bewusstsein zu europäisieren. Die neu geschaffenen europäischen Institutionen dienen nicht nur einer autonomen EU-Entscheidungskapazität, sondern werden auch eine gemeinsame europäische "Entscheidungskultur" schaffen. Die Einrichtung einer europäischen Verteidigungsakademie, die durch den deutsch-französischen Rat für Sicherheit und Verteidigung auf dem Gipfel von Freiburg im Juni 2001 angekündigt wurde, ist ein Schritt in die richtige Richtung, den es jetzt umzusetzen gilt.

Deutschland und Frankreich müssen jedoch heute ihre außen- und sicherheitspolitischen Perzeptionen und Strategien stärker "europäisieren". Nur wenn Konvergenz in der politischen Einschätzung von Krisen erfolgt, können die Europäer mit einer Stimme sprechen. Berlin und Paris sollten deshalb ihre Entscheidungsprozesse stärker verzahnen und mittels einer gemeinsamen Planungseinheit gemeinsame außenpolitische Analyse betreiben, um in Brüssel mit einer Stimme zu sprechen und die GASP und ESVP zu operativen Instrumenten zu machen.4) Dies beinhaltet auch, dass stärker als bisher von dem Institut der "Gemeinsamen Strategie" Gebrauch gemacht werden sollte.

Jean-Pierre Froehly ist Leiter der Arbeitsstelle Frankreich/deutsch-französische Beziehungen in der Deutschen Gesellschaft für Auswärtige Politik (DGAP), Berlin; Politikberater.

Fußnoten

1)  Auf dem Frühjahrstreffen der NATO-Außenminister in Budapest am 30.5.2001 konnte die Türkei nicht zum Einlenken bewegt werden.Ê

2)  Jean-Pierre Froehly: NATO und Rüstungsindustrie : ESVI am Scheideweg, in: DOKUMENTE 5/1998.

3)  Jean-Pierre Froehly: Wie geht es voran mit der europäischen Verteidigungsindustrie? Neuere Entwicklungen in der Luft- und Raumfahrt, in: DOKUMENTE 1/2000.

4)  Jean-Pierre Froehly: Neue Freundschaft? Die überwindung der europapolitischen Divergenzen zwischen Berlin und Paris, in: "Internationale Politik", Nr.7/2001.

Erschienen auf der DGAP-Website, 5. September 2001