Staaten - oder Bürgerunion?

Frankreich und die "Föderalisierung" Europas

"Unser Ausgangspunkt ist, dass die Union in der Tat bereits eine Föderation von Nationalstaaten ist. Sie kombiniert föderale Elemente, die am stärksten im Euro Ausdruck finden werden, und souveräne Staaten, die nicht verschwinden sollen".
Außenminister Hubert Védrine vor dem Ausschuss für Europäische Angelegenheiten des Deutschen Bundestages, 9.5.2001

In den ersten Monaten des Jahres 2001 haben die europäischen Debatten über die mit dem Post-Nizza-Prozess assoziierten Überlegungen zur politischen Finalität der Europäischen Union neue Impulse erhalten.1) Doch trotz der zahlreichen auch deutsch-französischen Kontakte auf der Ebene der Parteien und der Forschungsinstitute scheint eine deutsch-französische Abstimmung auf höchster politischer Ebene noch nicht in Gang gekommen zu sein. Trotz und wegen der aktuellen, auch innenpolitisch bedingten französischen Zurückhaltung, sich mit eigenen substanziellen Vorschlägen und Reaktionen an den Debatten zu beteiligen, lässt sich jedoch bereits heute absehen, dass es zwischen Paris und Berlin grundlegende Unterschiede bei der Frage geben wird, welche Aufgaben die künftige EU zu übernehmen und wie das institutionelle Gleichgewicht der EU in der Zukunft auszusehen habe.
Ultimative Kernfragen werden hier die Rolle der Nationalstaaten im Brüsseler Entscheidungsprozess (insbesondere die Rolle des Rates im Institutionengefüge) sowie die Zukunft des redistributiven Charakters (Struktur- und Agrarpolitik) der EU sein. Ferner werden bei den Überlegungen zur Zukunft der EU in Paris stets auch die Ergebnisse von Nizza mit beachtet, die in französischer Perzeption umfangreiche Zugeständnisse an Deutschland beinhalten. Zu diesen Fragen ist heute mehr denn je eine substanzielle deutsch-französische Konzertation notwendig, denn trotz der Normalität, die in die deutsch-französische Sonderbeziehung einzukehren scheint, bleibt eine Übereinstimmung zwischen den beiden Staaten für die Zukunft des Europäischen Einigungswerks unerlässlich. Deshalb wäre es sinnvoller, gemeinsame Ansätze statt einseitiger Vorschläge zu entwickeln.
Erst am 11. April hatten Chirac und Jospin in einer gemeinsamen Erklärung offiziell einen innerfranzösischen Diskussionsprozess eingeleitet, der die im Zus atzprotokoll des Vertrages von Nizza genannten Fragen (Kompetenzabgrenzung zwischen der Union und den Mitgliedstaaten; Rolle der nationalen Parlamente; Vereinfachung der Verträge; Status der Europäischen Grundrechtecharta) aufgreifen und in einem breiten zivilgesellschaftlichen Rahmen (Abgeordnete, Sozialpartner, Wissenschaftler, Verbände) debattieren soll. Auf regionaler Ebene sollen die Präfekten Koordinatorenfunktion für Foren und Kolloquien übernehmen, die ab Juni organisiert werden sollen. Unter Vorsitz von Europaminister Pierre Moscovici wurde des Weiteren eine Arbeitsgruppe eingerichtet, die die Ergebnisse der landesweiten Debatten aufgreifen und vor dem Europäischen Rat von Laeken synthetisieren soll. Mitglieder der Gruppe sind der Hohe Beamte Guy Braibant, der Intellektuelle Jean-Claude Casanova, die Journalistin Françoise Crouigneau ("Les Echos"), die Völkerrechtsprofessorin Mireille Delmas-Marty, die Industriellen Jean Gandois und Henri Lachmann, der Journalist Philippe Lemaître ("Le Monde"), der Wissenschaftler Jean Nestor (Association Notre Europe), die Gewerkschaftlerin und Mitglied des Conseil économique et social
Evelyne Pichenot sowie der auf europäische Integration spezialisierte Professor Jean-Louis Quermonne. Offen bleibt, zu welchen konkreten Ergebnissen der Diskussionsprozess gelangen und ob dieser geeignet sein wird, dem offiziellen französischen Entscheidungsprozess neue Impulse zu geben.

Der "föderale" Vorstoß Schröders

Die Rede von Bundesaußenminister Joschka Fischer war deshalb in Frankreich auf reges Interesse gestoßen, da sie einerseits die auch von französischen Politikern vertretenen Konzepte einer "Föderation der Nationalstaaten" und einer "Avantgarde" aufgegriffen, andererseits jedoch in der Frage des EU-Institutionengefüges verschiedene Optionen offen gelassen und somit Spielraum für deutsch-französische Abstimmungen geschaffen hatte.
Das am 30. April 2001 durch das Wochenmagazin "Der Spiegel" an die Öffentlichkeit gelangte Papier der SPD "Verantwortung für Europa"2) hat kurz vor dem Parteitag der Sozialdemokratischen Partei Europas (SPE) am 7. Mai in Berlin die französische Europapolitik weiter unter Zugzwang gesetzt. Von der deutschen Seite wurde somit ein Konzept zur Zukunft der EU vorgelegt, das sich hinsichtlich des EU-Institutionengefüges im Gegensatz zur Fischer-Rede eindeutig zu einem weitreichenden föderalen Ansatz bekennt. Insbesondere fordert die SPD "bei Wahrung des Grundsatzes von Bürgernähe und Solidarität zwischen den Mitgliedsstaaten der EU, dass die Transparenz der Entscheidungswege auf europäischer Ebene durch Ausbau der Kommission zu einer starken europäischen Exekutive, durch die weitere Stärkung der Rechte des Europäischen Parlaments mittels Ausweitung der Mitentscheidung und volle Budgethoheit sowie durch den Ausbau des Rates zu einer europäischen Staatenkammer gestärkt werden". Bereits in seiner Rede vor dem Europäischen Parlament am 4.4.2001 hatte sich Bundespräsident Johannes Rau für die Umwandlung des bisherigen Europäischen Parlamentes in eine "Bürgerkammer" sowie die Umwandlung des bisherigen Rates in eine "Staatenkammer" ausgesprochen.
Festzuhalten ist, dass es sich bei dem Papier lediglich um einen ersten Entwurf handelt, der auch neue Fragen aufwirft beziehungsweise alte offen lässt. Neben den föderalistisch geprägten Vorschlägen zum Institutionengefüge, setzt sich das Papier für eine umfassende Kompetenzabgrenzung, für die Rückführung von EU-Politiken auf die nationalstaatliche Ebene (insbesondere im Bereich der Agrar- und Strukturpolitiken) sowie für weitere Liberalisierungen ein. Das Papier erfuhr in Frankreich ein reges Presseecho und wurde in Paris sogleich als das "Schröder-Projekt" ("Le Figaro"3)) sowie als eine Forderung nach den "Vereinigten Staaten von Europa" ("Le Monde"4)) bezeichnet. Ein Jahr vor den Präsidentschafts- und Parlamentswahlen hat sich somit der innenpolitische Druck auf Premierminister Lionel Jospin erhöht, sich europapolitisch zu positionieren.

Jospins Positionierungsprobleme

Für Jospin dürfte es zum einen darum gehen, sich von Staatspräsident Jacques Chirac und den Verfassungsvorschlägen der Gaullisten Jacques Toubon und Alain Juppé abzugrenzen. Der Staatspräsident hatte bereits auf seiner Rede vor dem Deutschen Bundestag im Juni 2000 Stellung bezogen, während das Konzept Juppés und Toubons bereits im deutsch-französischen Kontext, nämlich auf einem von der CDU/CSU-Bundestagsfraktion organisierten Kolloquium am 13.12.2000, prominent diskutiert wurde. Zum anderen muss Jospin zwischen den gegensätzlichen Europapositionen der einzelnen Flügel des linken Regierungsbündnisses vermitteln. Der Mehrheitsflügel des PS hat sich, angeführt von Europa-Minister Pierre Moscovici und Verteidigungsminister Alain Richard, bereits auf dem Parteitag in Grenoble im Oktober 2000 sowie auf einem Kolloquium im Februar 2001 für einen moderat-föderalistischen Ansatz ausgesprochen und die intergouvernementalen Ansätze der Gaullisten als "rückwärtsgewandt" kritisiert.
Auch von Seiten der sozialistischen Mitglieder des Europäischen Parlamentes ist der Druck auf Jospin in den letzten Monaten gewachsen. Doch insbesondere der linke Flügel des PS sowie das MDC um den ehemaligen Innenminister Jean-Pierre Chevènement nehmen aus ihrer souveränistischen Position heraus eine euroskeptische Haltung ein. Jospin dürfte darauf bedacht sein, es nicht zu einer Konfrontation mit den Souveränisten kommen zu lassen, die sich dann eher für die gaullistischen Vorschläge aussprechen könnten, was Chirac im Wahlkampf dienlich sein würde. Nachdem eine substanzielle Stellungnahme auf dem PSE-Kongress ausblieb, ist es wahrscheinlich, dass sich der Premierminister nunmehr Anfang Juni, noch vor der für den 13.6. angesetzten Parlamentsdebatte zur Ratifizierung des Vertrages von Nizza, zur Zukunft der Europäischen Union äußern wird.
Selbst für den pro- europäischen Flügel des PS, der sich, angeführt von Moscovici, mit dem noch vagen Konzept Jacques Delors' und Joschka Fischers einer "Föderation der Nationalstaaten" angefreundet zu haben schien, gehen die SPD-Vorschläge zu weit. Moscovici hatte sich in Deutschland bereits am 1.2.2001 vor dem Deutsch-Französischen Institut in Ludwigsburg zur Zukunft der EU geäußert und sich für den Erhalt des Dreiecks Kommission, Parlament und Rat ausgesprochen: Der Kommissionspräsident soll vom EP gewählt werden, während der Rat seine Rolle als das die europäischen Räte vorbereitende Organ zurück erhalten soll. Einer Stärkung des EP soll das Auflösungsrecht durch Rat und Kommission gegenüber stehen.
Entsprechend seinem Ansatz reagierte Moscovici zurückhaltend auf das SPD-Papier. In einem Interview mit dem Radiosender "France Inter" am
2. Mai 2001 sprach er sich dafür aus, das Verhältnis zwischen dem intergouvernementalen und dem gemeinschaftlichen Element der EU "ausgewogener" zu gestalten und ersterem stärker Rechnung zu tragen. Eine Föderation, so die persönliche Meinung des Europaministers, müsse unbedingt eine "Föderation von Nationalstaaten" darstellen, wobei er sich explizit gegen die Umwandlung des Rates in eine Staatenkammer wendet. Ferner spricht er sich für die europaweite Einrichtung von Europaministerien aus, die von den Außenministerien unabhängig sein sollten.
In seinen Ausführungen vor dem Ausschuss für Europäische Angelegenheiten des Deutschen Bundestages hat Außenminister Hubert Védrine diese Ansicht bekräftigt und so erahnen lassen, wie sich die französische Regierung in den kommenden Monaten positionieren könnte: "Ich weise jedoch darauf hin, dass er (der SPD-Plan) ganz klar das Gleichgewicht zu Lasten des Rats und der Mitgliedstaaten stören würde. Ich dagegen bin überzeugt, dass alle europäisc hen Institutionen gestärkt werden müssen. Wenn man nur eine oder zwei Spitzen dieses Dreiecks stärken würde, würden wir die Effizienz eines Systems beeinträchtigen, das sich bewährt hat, und es würde sehr wahrscheinlich zu einer Blockade zwischen den Fünfzehn kommen. Ich denke, je mehr wir das Parlament und die Kommission stärken, desto weniger müssen wir den Rat auf die Rolle einer zweiten Kammer zurückschneiden. Wir werden ihn vielmehr stärken und modernisieren müssen, aus Gründen der Legitimität, der politischen Repräsentanz, der Demokratie und auch der Effizienz."

Europa zwischen Föderalisten und Intergouvernementalisten ...

Angesichts der unterschiedlichen Reaktionen auf die neuesten deutschen Vorschläge kann nicht ausgeschlossen werden, dass sich innerhalb Europas zwei Lager bilden werden, in denen sich "Föderalisten" (Deutschland, Italien, Niederlande, Belgien) und "Intergouvernementalisten" (Frankreich, Großbritannien, skandinavische Länder) gegenüber stehen. Zwei Vorwürfe werden aus Frankreich und seitens anderer europäischer Partner an das Schröder-Papier gerichtet: Zum einen der Vorwurf, Deutschland wolle nach dem für Berlin erfolgreichen Vertrag von Nizza die nunmehr "dominierten" Institutionen weiter nach deutschem, föderalen Modell ausbauen. Zum anderen der Vorwurf von Integrationsskeptikern, die deutschen föderalen Ansätze würden letztlich in einen europäischen "Super-Staat" münden.
Hinzu kommt der im Schröder-Papier explizit formulierte deutsche Wunsch nach einer Renationalisierung der Agrar- und Strukturpolitiken der EU. Letztere möchte vor allem auch Spanien erhalten, wie auf dem Gipfel von Nizza deutlich wurde. Der Wunsch nach einer Neudefinition des redistributiven Charakters der EU dürfte besondere Schwierigkeiten für Jospin bereiten, der sich gegen ein "liberales Europa" wendet und der Vision eines "europäischen Sozialmodells" verbunden ist. Gerade die französischen Sozialisten, angeführt von François Hollande, legen inhaltlich Wert auf die soziale europäische Komponente, die mit weiteren deutschen Vorschlägen, wie die Liberalisierung der europäischen "services publics", inkompatibel zu sein scheint: "Lorsque Gerhard Schröder écarte de l'Union européenne des compétences comme la politique agricole commune, comme les fonds structurels, et évoque une libéralisation du service public à l'horizon 2005, ce n'est, pour nous, pas acceptable".5)
Föderalistische Europa-Ansätze sind in Frankreich jedoch nicht ohne politische Lobb y. Insbesondere die Zentristen um die UDF, die im kommenden Jahr mit François Bayrou einen eigenen Präsidentschaftskandidaten stellen werden, treten für eine Stärkung der Bürgerunion ein. Auf einer Veranstaltung der Deutschen Gesellschaft für Auswärtige Politik (DGAP) am 12. Januar 2001(6) in Berlin wurde dies durch Bayrou sowie die Europaabgeordneten Jean-Louis Bourlanges und Alain Lamassoure nochmals bekräftigt. Wie Lamassoure hervorhob, stelle die "Bürgerunion" das Herz der Europäischen Integration dar, die neue europäische Legitimität müsse sich über ihre Stärkung vollziehen. Dies findet Ausdruck in der konsequenten Ausdehnung der Mehrheitsentscheidungen, in der Umwandlung des Ministerrates in eine Staatenkammer sowie in der Wahl der in eine Exekutive umgewandelten Kommission, die in einem ersten Schritt durch einen Parlamentarierkongress, in einem zweiten Schritt durch Direktwahl gebildet werden würde. Die Überwachung der Kompetenzabgrenzung würde dem in ein Verfassungsgericht umgewandelten EUGH zukommen.

... und die Furcht vor deutscher Dominanz

Als bemerkenswert ist hervorzuheben, dass Bourlanges - trotz seiner europäisch-föderalen Grundhaltung - dem Schröder-Papier tendenziell skeptisch gegenübersteht und sich den Befürchtungen eines deutschen Übergewichtes nach Nizza anzuschließen scheint: "Avec l'introduction d'un filet démographique pour les votes à la majorité qualifiée au Conseil qui rompt l'égalité des grands Etats, les nouveaux sièges dont les eurodéputés allemands vont bénéficier au Parlement et la réforme de la Commission qui va permettre à tous les Etats, quelle que soit leur taille, de bénéficier d'un représentant, l'Allemagne gagne à renforcer des institutions, qu'elle domine désormais."7) Auch die französischen Föderalisten dürften durchaus anerkennen, dass - wie Bundespräsident Rau hervorhebt - "eine Föderation dadurch charakterisiert ist, dass jeder Mitgliedstaat über sein Verfassungsmodell und über seinen Staatsaufbau souverän entscheidet". Doch angesichts der Ergebnisse von Nizza scheinen hier die Bedenken zu überwiegen.
Das Konzept der Gaullisten, das bereits im Jahr 2000 diskutiert wurde, tritt im Unterschied zu den Föderalisten für eine Stärkung der Staatenunion gegenüber der Bürgerunion ein. Intergouvernementale Zusammenarbeit - dargestellt in der starken Stellung des Rates sowie in einer zweiten, die nationalen Parlamente repräsentierenden Kammer - ist nach gaullistischer Auffassung am ehesten geeignet, das Demokratie- und Effizienzdefizit der EU zu überwinden, ohne Rückschritte in der Integration hinzunehmen: "Nous pensons que le moyen le plus efficace et le plus démocratique (le moins démagogique) pour faire progresser l'Union passe d'abord par une repolitisation des processus de décision et, corrélativement, par la responsabilisation des institutions inter-gouvernementales (en premier lieu le Conseil européen)...[La] défiance envers les possibilités de la dynamique intergouvernementale ne nous semble pas justifiée et semble plutôt démentie par le passé de l'Union."8)

Fragezeichen Avantgarde

Die französischen Befürchtungen eines "deutschen Europa" sind unbegründet, und es gilt heute für die deutsche Seite, diesbezügliche Ängste abzubauen. Die Vorschläge Schröders reihen sich in die Tradition der deutschen Europapolitik ein und werden auch von der CDU grundsätzlich begrüßt. Selbst die integrationsskeptische britische Wochenzeitung "The Economist" hebt zu Recht hervor: "In any event, non-German Europeans should not be frightened by the sight of Germany taking the lead in Europe. Under the rubric of a European Germany rather than a German Europe, Mr. Schröder and his party strategists are perfectly entitled to try to mould Europe in their country's own image".9) Das Konzept der Avantgarde, das sich im Institut der "Verstärkten Zusammenarbeit" widerspiegelt, sollte aber aus deutscher Sicht nicht aus den Europakonzepten gestrichen werden, auch wenn konkrete Implementierungsfelder zum heutigen Zeitpunkt noch nicht eindeutig definiert werden können. Es könnte jedoch ein wichtiges, auch symbolisches Signal an den französischen Partner darstellen, dass Deutschland auch weiterhin deutsch-französische Initiativen in der Europapolitik für möglich hält.

Jean-Pierre Froehly ist Leiter der Arbeitsstelle Frankreich/deutsch-französische Beziehungen in der Deutschen Gesellschaft für Auswärtige Politik (DGAP), Berlin; Politikberater.

1) Vgl. zu den Grundlagen des Prozesses Jean-Pierre Froehly: Nizza - und wie geht es weiter? Paris, Berlin und das politische Europa, in: DOKUMENTE, Nr. 1/2001.
2) Das Papier soll dem SPD-Bundesparteitag in Nürnberg am 19.-23. November 2001 vorgelegt werden.
3) Pierre Bocev: Réserves contre le projet Schröder, in: "Le Figaro", 2.5.2001.
4) Arnaud Leparmentier/Laurent Zecchini: Gerhard Schröder propose une relance de l'Union européenne aux antipodes des thèses françaises, in: "Le Monde", 3.5.2001.
5) Henri de Bresson/Arnaud Leparmentier: M. Hollande critique le projet de M. Schröder, in: "Le Monde", 8.5.2001.
6) Vollständiges Protokoll auf www.dgap.org
6) Berlin devance Paris sur la réforme des institutions européennes, in: "La Tribune", 2.5.2001.
7) So die Juppé-Beraterin Vanessa Wisnia-Weill, in: France Moderne/Club 89 Quelle constitution pour l'Europe - Actes du Colloque du 28 juin 2000, S. 101.
9) Schröder's Europe, in: "The Economist", 5.5.2001.

Erschienen auf der DGAP-Website, 8. Juni 2001.