Deutsch-russischer Zivilgesellschaftsdialog

Die Ereignisse der letzten 15 Jahren nach dem Ende des Kalten Krieges in der Entwicklung Russlands haben gezeigt, dass die EU und insbesondere Deutschland eine wichtige Rolle bei der Unterstützung der Reformen Russlands spielen. Deutsche Nachkriegserfahrungen beim Aufbau einer Zivilgesellschaft stoßen in Russland auf großes Interesse.

Aus diesem Anlass fand vom 1. – 2. Oktober 2004 in der DGAP die deutsch-russische Konferenz zum Thema der demokratischen Interessenvertretung auf Kommunalverwaltungsebene statt.

An dieser Konferenz beteiligten sich eine große Anzahl von Dumaabgeordneten der Fraktionen „Einheitliches Russland“ und „Rodina“, russische Kommunal – sowie Regionalwissenschaftler, Abgeordnete des russischen Föderationsrates, Vertreter nichtstaatlicher russischer Organisationen, der russischen Wirtschaft als auch deutsche Bundestagsabgeordnete, Vertreter der deutschen Landtage und NGO´s.

Ziel der bilateralen Konferenz bestand nicht nur im Erfahrungsaustausch auf dem Gebiet der rechtspolitischen und finanziellen Grundlagen der kommunalen Selbstverwaltung, sondern insbesondere in der Untersuchung und Ausarbeitung bestehender Entwicklungserfolge- und probleme der kommunalen Selbstverwaltung beider Länder.  Ebenfalls im Mittelpunkt der Beratungen stand die Festsetzung und Realisierung neuer Strategien, Taktiken sowie Programme der Zusammenarbeit auf diesen Gebieten.

Rechtspolitische Grundlagen der kommunalen Selbstverwaltung in Deutschland und Russland

Die föderative Struktur und die Nachkriegserfahrungen Deutschlands im Bereich der regionalen, kommunalen Selbstverwaltung und die im Gegensatz erst im Aufbau und Entwicklung begriffenen, von zentralistischen Traditionen bestimmten russischen kommunalen Strukturen, bildeten eine Grundlage zu einem offenen Dialog.

In diesem Zusammenhang betonten die russischen Vertreter die Wichtigkeit der deutschen Erfahrungen

für Russland in Bezug auf die kommunale Selbstverwaltung.  Der Aufbau des dreigliedrigen deutschen föderalen Systems und die Vielfalt verschiedener Möglichkeiten bürgerlicher Mitbestimmung in regionalen Angelegenheiten werde bei der Entwicklung eigener kommunaler Strukturen und vor allem Gesetzgebung maßgeblich berücksichtigt.

Man dürfe jedoch dabei den Unterschied in den Auffassungen beider Länder über den Begriff „Zivilgesellschaft“ in keinem Fall übersehen. Denn dies würde die Basis für die Weiterentwicklung kommunaler Strukturen bilden. Was für Deutschland gälte, müsse nicht unbedingt auf Russland bezogen werden.

Zur Vertiefung des beiderseitigen Erfahrungsaustausches hoben beide Seiten jeweils ihrem kommunalen System eigenen Probleme hervor. Auf deutscher Seite wurde die omnipräsente Überregulierung, kommunale Finanznot sowie die in den letzten Jahren erschlaffende Bürgerbeteiligung in dieser Sphäre unterstrichen.

Die russische Seite betonte ebenfalls das chronisch schwache, von der Regierung abhängige Budget und Verwaltung, den Mangel an Bürgerengagement und vor allem Vertrauen an die kommunalen administrativen Strukturen. Dies hinge jedoch mit der zentralistisch geprägten Vergangenheit und der dadurch geprägten russischen Bevölkerung zusammen.

Grundsätzlich sei man auf russischer Seite gleicher Auffassung über die Grundlage und Struktur der kommunalen Selbstverwaltung wie im Falle des deutschen Grundgesetzes. Jedoch fehle bis heute die entsprechende gesetzliche Umsetzung. Ebenfalls mangele es an kommunaler Eigenständigkeit, an einem effizienten Umverteilung- und Ausgleichssystem, konkreter Kompetenzabgrenzung, Informationsfreiheit, eines föderalen Steuerkodexes welches kommunale finanzielle Notwendigkeiten berücksichtigt und freiwilligem Bürgerengagement.

Generell gaben die russischen Vertreter einen eklatanten Mangel an zivilpolitischen Einwirkungsmöglichkeiten auf der kommunalen Ebene der russischen Regionen zu. Insbesondere würden unabhängige Bürgerinitiativen und gesellschaftliche Organisationen bei der Entscheidungsfindung kommunaler Strukturen oft außen vor gelassen. Eine effektive Entgegenwirkung dieser Tendenzen seitens der russischen föderalen Organe finde nicht statt, mehr noch, die Entstehung neuer unabhängiger öffentlicher Verbände und Organisationen wird nicht unterstützt und somit die Mitwirkung der Bürger im Rahmen kommunaler Selbstverwaltung verhindert. Deutschland wäre mit seinem weit entwickelten System der bürgerlichen Mitwirkung und Mitbestimmung für Russland in dieser Hinsicht maßgebend.

Daher kamen beide Seiten überein, dass die Entwicklung und Unterstützung unabhängiger Bürgerinitiativen, Organisationen und Verbände außerordentlich wichtig sei, denn nur in diesem Fall könne sich eine vollwertige Zivilgesellschaft mit der Fähigkeit zur Mitbestimmung und Opposition gegenüber kommunalen sowie zentralen föderativen Strukturen ausbilden. Dies könne eine Akzeptanzsteigerung in der russischen Bevölkerung gegenüber der Idee der öffentlichen Mitbestimmung und Eigeninitiative mit sich bringen. Die russischen föderalen Strukturen müssen in diesem Zusammenhang als Vorbild fungieren, allerdings würden entsprechende Vorhaben und Ideen  von kommunalen Strukturen zu oberflächlich behandelt.

Dagegen unterstrichen die russischen Vertreter, dass bei der Entwicklung und Schaffung entsprechender Gesetze, die oben erwähnten Faktoren bereits mitberücksichtigt werden, es jedoch noch einige Zeit in Anspruch nehmen würde bis entsprechende Vorhaben und Ideen in die Realität umgesetzt werden.

In diesem Zusammenhang wurde von beiden Seiten über den noch immer stark zentralistisch bestimmten Charakter der kommunalen Strukturen beraten. Die allgegenwärtige Präsenz zentralstaatlicher Anweisungen und Vorlagen vor allem im Bereich des Steuerkodexes beschränken erheblich die Herausbildung kommunaler unabhängiger Selbstverwaltung. Aus diesem Grund seien Exekutive und Judikative auf kommunaler Ebene nicht untereinander koordiniert.

Von russischer Seite wurde die dringende Notwendigkeit der konkreten Kompetenzenabgrenzung zwischen zentralstaatlicher und kommunaler Verwaltung nach deutschem Vorbild hervorgehoben, welche jedoch aus Mangel an entsprechend konkreten Gesetzen, Lücken in der russischen Verfassung und Inkompetenz entsprechender Strukturen nicht effektiv zu realisieren sei. Die dadurch ausgelöst Ineffektivität und das „Durcheinander“ in den kommunalen Strukturen würden zur Diskreditierung der Idee der kommunalen Selbstverwaltung in Augen der Bevölkerung führen und öffentliche Eigeninitiativen im Keim ersticken.

Finanzielle Grundlagen kommunaler Selbstverwaltung

Der im deutschen Grundgesetz festgelegte Finanzausgleich zwischen wirtschaftsstarken und wirtschaftsschwachen Ländern sowie dem Bund erhielt im Rahmen der Konferenz die besondere Aufmerksamkeit.

Klare Abgrenzungen zwischen Steuern des Bundes und der Bundesländer, sowie die durchdefinierte Kompetenzaufteilung zwischen Bund und Ländern bildete ebenso den Gegenstand verschiedener Diskussionen.

Die russische Seite beklagte die nicht vorhandene finanzielle Abdeckung der den Regionen zugewiesenen, jedoch nicht genau definierten Aufgaben. Typisch sei die Instabilität der kommunalen Budgets, hervorgerufen durch die Abhängigkeit dieser von zentralstaatlichen Planungen und starken Kompetenzüberschneidungen zwischen regionalen und zentralstaatlichen Organen. Eine Umverteilung und Ausgleich nach deutschem Muster sei nicht vorhanden.

Es werde jedoch an einer umfangreichen Reform in diesem Zusammenhang gearbeitet, in welcher der Charakter der kommunalen Selbstverwaltung gestärkt und nicht zuletzt Grundlagen für einen innerrussischen Finanzausgleich gelegt werden. Unter anderem sollen in Zukunft die kommunalen Budgets durch Steuern und externe Einkünfte (z.B. Steuereinnahmen von Gewerbe, Industrie und Investitionsprojekten) verstärkt werden.

Die kommunalpolitischen Vertreter der deutschen Seite unterstrichen die Notwendigkeit der klaren Verwendung der zur Verfügung stehenden Mittel. Es müsse in jedem Fall zwar eine Vergrößerung der kommunalen Budgets angestrebt werden um eine Grundlage für eine kommunale Selbstverwaltung zu legen. Jedoch solle man die Ausgabenseite genau kalkulieren und vor allem kontrollieren. Überdies müsse man verschiedene Einsparmöglichkeiten (z.B. Personal, Verwaltungsvorgänge) in Betracht ziehen.

Dem wurde russischerseits widersprochen. Einsparmöglichkeiten im Bereich Personal oder Lohnzahlungen wären aus sozialpolitischen Erwägungen, Korruption und Überlastung nicht realistisch.

Des Weiteren hob die deutsche Seite das enge Zusammenwirken der Kommunen mit der Wirtschaft hervor. Die Kommunen müssen durch die Förderung der Investitionstätigkeit in den Regionen und die damit verbundenen Einnahmen für die Stärkung der Selbstverwaltung einsetzen. Dies sei in Russland zur Zeit nicht überall der Fall. Jedoch seien verstärkte Anstrengungen in dieser Richtung in den letzten Jahren zu beobachten, was von der russischen Seite bestätigt wurde.

Das Fehlen eines konkret auf die kommunale Selbstverwaltung zugeschnittenen föderalen Steuerkodex und entsprechender ausformulierter Gesetze belaste die Kommunen, die immer noch den Großteil der Steuern zuerst an die zentrale Staatsgewalt abführen müsse und dann jedoch einen geringeren, nicht kostendeckenden Teil zurückerhielte, so die russischen Vertreter. Die Abgrenzung zentralstaatlicher Gewalt gegenüber den Regionen wäre unabdingbar.

An dieser Stelle bestehe unbedingter Nachholbedarf, wobei das deutsche Modell im Diskussionsrahmen deutlich favorisiert wurde.

Das Fehlen öffentlicher Mitwirkung und Mitbestimmung in Belangen finanzieller Grundlagen russischer kommunaler Selbstverwaltung wurde von allen Beteiligten einhellig hervorgehoben. Instrumente der öffentlichen Kontrolle über die Verwendung öffentlicher Mittel in russischen Kommunen wären fast gänzlich nicht existent. Hier sei, so die russischen Vertreter, die Notwendigkeit der Annäherung an das deutsche System der Mitbestimmung unbedingt gegeben.

In diesem Rahmen sei die Förderung von Jungendorganisationen zu Eigeninitiative und Engagement unablässig um die Idee der Mitwirkung und Mitbestimmung, nicht nur im kommunalen Bereich, weiter auszubauen. Nur in diesem Fall könne man in Zukunft auf die Akzeptanz der Bevölkerung zur Idee der kommunalen Selbstverwaltung und auf den damit verbundenen Entwicklungsfortgang beim Aufbau entsprechender Strukturen hoffen.

Ergebnisse

Auf Initiative der deutschen Seite wurden mehrere Vorschläge zur zukünftigen Zusammenarbeit beider Seiten im Bereich kommunaler Selbstverwaltung unterbreitet, die von russischer Seite mit großer Resonanz aufgenommen wurden.

Für die Zukunft wurde die Aufstellung einer gemeinsamen Expertenrunde zu kommunalen Steuer- und Finanzfragen anvisiert und gleichzeitig in diesem Rahmen die Gründung einer russischen Enquetekommission zur Untersuchung und Lösung von Problemen und Streitpunkten angeregt um ein wirksames Instrument zur schnellen Entscheidungsfindung in dieser Sphäre zwischen beiden Ländern zu ermöglichen.

Für die Interessenvertretung der russischen Kommunen sei ein erweitertes Mitwirkungsrecht gegenüber zentralstaatlichen Elementen, der Ausbau von öffentlich privaten Partnerschaften zur Effizienzerhöhung und neuer Projektinitiative als auch die Förderung des Bürgerengagements in kommunalen Belangen um unter anderen das Verständnis für die Idee zu stärken, unablässig.

Deshalb biete, so die deutsche Seite,  ein Vorzeigeprojekt beispielsweise im Rahmen einer russischen Kommune oder Region die besten Vorraussetzungen um Ideen, Vorschläge und Erfahrungen beider Seiten auf dem Gebiet der kommunalen Selbstverwaltung zu realisieren und die gewonnenen Erkenntnisse auf andere Kommunen auszubreiten.

Man müsse jedoch dabei die unterschiedlichen Auffassungen, Positionen und Begrifflichkeiten im Rahmen der kommunalen Selbstverwaltung beider Seiten unbedingt berücksichtigen und respektieren. Nur in diesem Fall könne man in Zukunft von einer fruchtbaren Zusammenarbeit sprechen. 

Ein neuerliches Zusammenkommen, so beide Seiten, würde nicht nur die Entwicklung der russischen kommunalen Strukturen um ein Vielfaches vorantreiben, den Erfahrungsaustausch intensivieren, sondern auch insbesondere die Zusammenarbeit sowie die Beziehungen zwischen beiden Staaten festigen.

R. Schmole
Berlin, 5. Oktober 2004