Ist Reformpolitik in Russland und Deutschland vergleichbar?

Die 11. Sitzung der AG Zukunftswerkstatt des Petersburger Dialogs tagte in der bayrischen Landeshauptstadt München im Landtag des Freistaates. Nachdem bei den vorherigen Veranstaltungen vor allem übergreifende Themen im Vordergrund standen, wählten die Organisatoren für diese Sitzung konkrete Problembereiche aus und stellten in Vorträgen jeweils nationale Lösungsansätze zur Diskussion. Dabei handelte es sich einerseits um die soziale Herausforderung in Russland und Deutschland, die anhand der »Nationalen Projekte« in Russland und dem Umbau des Sozialstaates in Deutschland diskutiert wurden. Andererseits stand der Wandel der Wirtschaftssystemen in beiden Ländern mit der Rolle mittelständischer Unternehmen in Deutschland und der von Staatsholdings in Russland im Zentrum der Diskussion. Trotz unterschiedlicher nationaler Lösungsansätze entstand zwischen den Teilnehmern der Zukunftswerkstatt eine intensive Diskussion, die ausgehend von den konkreten Beispielen grundsätzliche Fragen der deutsch-russischen Beziehungen aufwarfen.

Die Nationalen Projekte

Nach einführenden Worten von Alexander Rahr und Natalija Tscherkessowa sprach am Freitag morgen (15. Februar 2008) Reinhold Bocklet, ehemaliger Staatsminister des bayrischen Landtages und Mitglied des Lenkungsausschusses des Petersburger Dialogs über die historische Entwicklung des bayrischen Landtages. Danach eröffnete Igor Dzhochadze von der Informationsagentur Rosbalt aus Moskau den inhaltlichen Teil der Veranstaltung mit einem Vortrag über die vier »Nationalen Projekte« in Russland. Diese in Deutschland noch wenig bekannten staatlichen Investitionsprojekte dienen der Modernisierung zentraler Bereiche von Staat und Gesellschaft. Im Januar 2006 durch die russische Regierung ins Leben gerufen, sollen sie die Lebensqualität der russischen Bürger in den Schwerpunktbereichen Gesundheitsfürsorge, Bildung, Wohnungsbau und Landwirtschaft verbessern helfen. Unter dem Vorsitz von Präsident Wladimir Putin ist Vize-Premier und Präsidentschaftskandidat Dmitrij Medwedev für die praktische Umsetzung dieser nationalen Projekte zuständig. Igor Dzhochadze beschrieb in seinem Vortrag ausführlich die wichtigsten Ziele und den Stand der Umsetzung für die vier Bereiche. So dient das nationale Projekt im Gesundheitsbereich dazu, die Erschwinglichkeit und Qualität der medizinischen Versorgung für die Bevölkerung zu verbessern und damit die Sterblichkeit zu verringern bzw. die Lebenserwartung von 2005 im Durchschnitt von 65,3 Jahren zu verbessern. Diese Ziele sollen durch die Erhöhung der Gehälter des medizinischen Personals, die Erneuerung des Fuhrparks des medizinischen Notdienstes und der Ausweitung von Vorsorgeuntersuchungen für Arbeitnehmer erreicht werden. Erste Erfolge u.a. durch den Anstieg der Geburtenrate um 11 % und den Rückgang der Sterblichkeit um 9 % bis 2007 scheinen bereits in kürzester Zeit sichtbar zu werden. Auch im Bildungsbereich steht Russland vor großen Herausforderungen, zu denen vor allem die Ausrichtung der Ausbildung auf die tatsächliche Nachfrage am Arbeitsmarkt und die Verbesserung der Qualität der Ausbildung zählen. Diese sollen ebenfalls durch höhere Gehälter, der Förderung von Wettbewerb zwischen den Hochschulen, der Reform des Hochschulzugangs und der Einführung des zweistufigen Hochschulsystems im Rahmen des Bologna-Prozesses erreicht werden.

Das dritte nationale Projekt dient in erster Linie der Förderung des staatlichen und der Stimulierung des privaten Wohnungsbaus in Russland. Auch dafür werden erhebliche staatliche Mittel zur Verfügung gestellt, die für Hypothekenkredite (Steigerung zwischen 2005 und 2007 von 1 Mrd. auf 11 Mrd. Euro) und zur Sanierung von veralteten oder baufälligen Gebäuden dienen sollen. Im letzten Projekt soll durch wachsende Investitionen in die Landwirtschaft die Produktion gesteigert, die Gründung kleiner Betriebe gefördert und das Lebensniveau der Landbevölkerung verbessert werden.

Abschließend konstatiert Igor Dzhochadze, dass erhebliche staatliche Mittel (2006-2007 waren es 11 Mrd. Euro) in für den Lebensstandard der Bevölkerung zentrale Bereiche geflossen sind. Damit würden von Seiten des Staates erstmals seit einem längeren Zeitraum innerhalb kürzester Zeit fühlbare Erfolge vorgewiesen werden können. Ziel ist es, bis 2020 Russland zu einem der lebenswertesten Länder der Welt zu entwickeln.

In der anschließenden ersten Diskussion wies Ilja Ponomarew (Duma-Abgeordneter der Fraktion »Gerechtes Russland«, Moskau) darauf hin, dass gerade im Bildungsbereich erhebliche Erfolge zu verzeichnen sind: So wurden praktisch 100% der Schulen an das Internet angeschlossen, erhielten Bildungseinrichtungen und insbesondere Hochschulen zusätzliche Mittel, um die seit Jahren nötigen Sanierungsarbeiten durchzuführen. Weiterhin wurde die Infrastruktur in vielen Regionen des Landes sichtbar verbessert. Ilja Ponomarew sieht den größten Erfolg der »Nationalen Projekte« in der Idee bzw. im Konzept, welches entwickelt worden ist und als wichtige Grundlage für die zukünftige Entwicklung des Landes dient. Für Michail Deljagin (Direktor des Instituts für Globalisierung, Moskau) fehlt trotz einiger Erfolge eine Strategie zur Entwicklung der Businessstruktur. Er sieht im Bereich Bildung weiterhin keine reale Anpassung an die Bedürfnisse der Wirtschaft und die privaten Ausgaben für eine vernünftige Krankenhausversorgung sind noch immer hoch.

Arbeitsmarktreformen in Deutschland

Vor der Gesamtdiskussion am Freitag Vormittag hielt Simon Vaut, wissenschaftlicher Mitarbeiter am Institut für Sozialforschung und Sozialwirtschaft in Saarbrücken, einen Vortrag über den Umbau des Sozialsystems in Deutschland. Darin zeigte er auf, dass Deutschland nach einer tiefen Krise des Sozialstaates mittels umfassender Reformen vor allem im Rahmen der Agenda 2010 erste wichtige Erfolge aufweisen konnte. Anhand der Arbeitsmarktreformen demonstrierte Simon Vaut, dass diese orientiert am angelsächsischen Modell durch stärkere Flexibilisierung einen Rückgang der Arbeitslosenzahlen förderten. Weiterhin begann sich durch grundlegende Reformen in der deutschen Wirtschaft die Deutschland AG aufzulösen, was sich in einer Entflechtung und stärkeren Internationalisierung der Wirtschaftsstrukturen zeigt. Trotz erster Reformen und einer enormen öffentlichen Debatte sieht Simon Vaut die größte Herausforderung der Bundesrepublik in der Reform des Bildungswesens. Die Bekämpfung der hohen Bildungsungerechtigkeit, bei der die soziale Herkunft oftmals über den Zugang zu höherer Bildung entscheidet, sei eine zentrale Aufgabe der deutschen Politik. Ohne qualifizierte Ausbildung sei es wiederum schwer, einen Job auf dem deutschen Arbeitsmarkt zu erhalte.

In der anschließenden äußerst lebendigen Diskussion wurde die Frage nach der politische Verantwortung für Reformpolitik in beiden Ländern mehrfach gestellt und debattiert. Während in Deutschland diese Verantwortung durch die Abwahl von Regierungen – wie auch der von Gerhard Schröder – funktioniere, sei dies in Russland nicht gewährleistet.

Eine zentrale Frage zur Lösung sozialer Probleme sei mit dem staatlichen Management dieser verbunden. Dabei würden in Deutschland die Parteien als Mittler und Kommunikatoren eine ganz andere Rolle spielen, als in Russland. So sei der deutsche Erfolg auch durch das gemeinsame Handeln verschiedener politischer Flügel möglich geworden. Eine Erfahrung, wie von russischer Seite betont wurde, die auch für Russland von Bedeutung ist.

Von deutscher Seite wurde am Vortrag von Simon Vaut kritisiert, dass die deutsche Reformpolitik zu positiv dargestellt worden ist. Es sei in den letzten Jahren noch nicht genügend erreicht worden und das deutsche Modell würde eher zu einer Verschleppung von Lösungen und Reformen führen. Auch in Deutschland bleiben Probleme bestehen, letztlich erfolgt mit der Reform des Sozialstaates eine Übertragung der Lasten auf die Bürger. Die entscheidende Frage für Russland in diesem Zusammenhang sei deshalb nicht die nach der politischen Verantwortung, sondern wie man strukturelle Reformen mit der Bürokratie und gegen diese durchführen kann. Dies gilt sowohl für Russland als auch für Deutschland.

Ein weiterer wichtiger Aspekt, der immer wieder in der Diskussion als Vergleich herangezogen wurde, bildete der Aufbau Ost in Deutschland, der auch für Russland wichtige Erfahrungen in sich birgt. Dabei seien in den 1990er Jahren hohe Summen verschwendet worden, was sich auch auf konzeptionelle Probleme sowie schlechtes und unüberlegtes Management zurückführen lässt. Von russischer Seite wurde in diesem Zusammenhang die Frage gestellt, wer für das verschwendete Geld im Aufbau Ost die politische Verantwortung übernimmt? Diese Frage konnte nicht wirklich beantwortet werden.

Russlands Sozialmodell

Bei der Frage nach dem Sozialmodell für Russland wurde in der Diskussion von russischer Seite die Frage aufgeworfen, ob es ein alternatives Modell geben könnte? Russlands Entwicklung im sozialen Raum in den letzten Jahren sei stark liberal orientiert. Das zeigt sich u.a. an der Arbeitsmarkt- und Bildungspolitik, die stark durch eine Ökonomisierung und letztere auch durch eine Privatisierung geprägt sind. Auch im Gesundheitswesen ist in Russland eine gute Vorsorge weiterhin teuer und muss vor allem privat finanziert werden. Dem würden zwar die staatlich finanzierten »Nationalen Projekte« konzeptionell entgegenstehen, diese dienen jedoch in erster Linie dem Stopfen von Löchern, die in den 1990er Jahren durch die Vernachlässigung des öffentlichen Sektors entstanden sind. Langfristig bleibe die Politik der russischen Regierung eher liberal orientiert, was zu einem hybriden System aus Paternalismus und liberalen Reformen führen würde. Ergänzend wurde von einem russischen Teilnehmer der ZW betont, dass Russland in bezug auf das Sozialsystem noch vor der Frage stehe, welches System es eigentlich will. Das bedeutet, die Systemfrage ist noch gar nicht entschieden.

Im Zusammenhang mit den nationalen Projekten wurde von russischer Seite auf das staatliche Entwicklungsprojekt bis 2020 hingewiesen, welches als ein nationales Projekt zur Entwicklung der Infrastruktur in der Region bezeichnet werden kann. Ziel ist es auch hier, durch Mittel aus dem Stabilitätsfond die Infrastruktur insbesondere im Norden des Landes und in Sibirien zu verbessern. Ein weiteres Argument in bezug auf die nationalen Projekte weißt darauf hin, dass diese zwar Erfolge in bestimmten Bereichen vorweisen können, jedoch gleichzeitig auch Bestandteil der Wahlkampagne von Dmitrij Medvedev sind. Damit würde vor allem eine Verteilung von Geldern an Wähler und Bürokraten erfolgen. Grundsätzlich fehlen weiterhin die strukturellen Reformen.

Daran anknüpfend wurde von russischer Seite argumentiert, das die »Nationalen Projekte« als eine Strategie des Staates bezeichnet werden können, um die Initiative zu ergreifen. Gleichzeitig sind sie mit Verschwendung und fehlender Kontrolle verbunden. Trotzdem, die Summe ist relativ gering, 11 Mrd. Euro sind 1,5% des Stabilitätsfonds und der staatlichen Reserven. Konzeptionell waren diese von Anfang an ohne Verantwortlichkeit geschaffen worden: Ziel war es, Erfolg durch die zur Verfügung von Mitteln zu erzeugen. Es wurde auch darauf hingewiesen werden, dass in Russland die Nachfrage nach politischer Verantwortung fehlt, es fehlen Diskussionen zu solchen Themen, aber auch das Interesse in der Öffentlichkeit. Mehrfach wurde konstatiert, dass während in Deutschland Reformen zur Modernisierung des Staates mit der Agenda 2010 zumindest begonnen wurden, dienen die »Nationalen Projekte« in erster Linie zum Stopfen von Löchern und dem erreichen kurzfristiger politischer Ziele.

Abschließend versuchten die beiden Referenten in einem Abschlussstatement die gestellten Fragen zu beantworten:

Simon Vaut wies darauf hin, dass die Reformen des Sozialsystems in Deutschland sich in der Anfangsphase befinden und er bewusst das Geleistete positiv dargestellt habe. Bestimmte Entscheidungen waren dabei nur durch eine große Koalition möglich. Die deutsche Vereinigung war in erster Linie ein Sozialtransfer von West nach Ost, wobei es vor allem an langfristigen Investitionen fehlte. Der Misserfolg dieser Politik, in der im Gießkannenprinzip die Gelder verteilt wurden, führte zu einem Umlenken auf das Konzept der Leuchtturmprojekte. Trotzdem muss Deutschland besser werden und das vor allem bei Bildung und Forschung. Weiterhin merkte er an, dass der Öffnung der deutschen Wirtschaft im letzten Jahrzehnt aktuell ein gegenläufiger Trend entgegen steht: Wachsender Protektionismus für bestimmte Schlüsselbereiche der deutschen Wirtschaft oder auch das Ausbremsen der Privatisierung der deutschen Bahn nannte er als Beispiele.

Igor Dzhochadze wies in bezug auf die politische Verantwortung für die »Nationalen Projekte« auf die formelle Verantwortung in den entsprechenden Fachministerien hin. Zwei Minister mussten in den Bereichen der nationalen Projekte ihre Posten räumen, u.a. im Wohnungsbau. Ob 11 Mrd. Euro viel oder wenig Geld sind, ist relativ. Wichtig in diesem Zusammenhang ist auch, dass bei einer wesentlichen Erhöhung der Mittel die Inflation auf bis zu 20 % steigen würde. Ein weiterer Bereich, in dem der Staat sich stärker finanziell engagiert, ist die Familienpolitik. In bezug auf die Rolle Dmitrij Medwedevs bei den nationalen Projekten hat, laut Igor Dzhochadze, der Erfolg dieser, Dmitrij Medwedev in Position gebracht und nicht umgekehrt. Weiterhin weißt er darauf hin, dass diese Projekte als Staatsprogramme auf die regionalen Verwaltungen übertragen werden, welche in Gestalt der Gouverneure auch für die erfolgreiche Umsetzung zunehmend Verantwortung übernehmen müssen.

Der Mittelstand als Motor von Innovation

Am Freitag Nachmittag standen Themen der Wirtschaftspolitik auf dem Programm. Von deutscher Seite referierte Steffen Rutter, Referent für Wirtschaftspolitik im Bundestag, über den »Beitrag mittelständischer Unternehmen zur Innovationsfähigkeit in Deutschland«. Für die deutsche Wirtschaft seit der Mittelstand das Rückrad, welches mehr bedeutet, als den Unterschied zwischen kleinen und großen Unternehmen. Mittelstand sei eine Geisteshaltung und die stärkste Form wirtschaftlicher Verantwortung. 80 Prozent aller neu geschaffenen Jobs seien seit 2003 im Mittelstand entstanden. Insgesamt sind zur Zeit 24 Mio. Beschäftigte in kleineren und mittleren Unternehmen in Deutschland angestellt. Gegenüber großen Unternehmen hätten mittelständische zwar nicht das Kapital, um zum Beispiel eine ähnlich wichtige Rolle bei Forschung und Entwicklung zu spielen: So kamen 2006 fünf von sechs Patentanmeldlungen von großen Unternehmen. Jedoch nehmen sie eine entscheidende Position als Ergänzung bei der Innovationsfähigkeit ein. Sie könnten viel schneller und flexibler auf Probleme und die Nachfrage am Markt reagieren, als schwerfälligere große Unternehmen. Damit fördern sie auch Wettbewerb und werde zur treibenden Kraft für Innovationen.

Abschließend betonte Steffen Rutter, dass die Aufgabe des Gießkannenprinzips und die Förderung von Clustern (also die Ansiedlung von Unternehmen aus einem bestimmten Wirtschaftsbereich bzw. aus Bereichen, die sich ergänzen) für die ostdeutschen Wirtschaft, einen wichtigen Wandel bedeutete. Jedoch erhöht sich damit das Risiko, dass wenn ein wichtiges Unternehmen aus diesem Bereich zusammenbricht, es zu einem Kahlschlag in der Region kommen könnte. Deshalb plädierte er dafür, falls überhaupt Förderung, dann die von mehren Clustern.

Die Staatsholding als Staat im Staate

Im Anschluss an diesen Vortrag sprach Michail Deljagin, Direktor des Instituts für Globalisierung in Moskau, über das russische Phänomen der »Staatsholdings«. Die Staatsholding (oder Staatskorporation) sei eine spezifische juristische Form, die seit 2007 in Russland verstärkt entsteht. Michael Deljagin definiert sie als »eine mitgliederlose nichtkommerzielle Organisation, die von der Russischen Föderation als Staat zur Wahrnehmung von sozialen, administrativen oder sonstigen gemeinnützigen Aufgaben gegründet wurde.« Im Gegensatz zu Deutschland steht Russland vor der enormen Aufgabe, seine Infrastruktur in fast allen Bereichen grundlegend modernisieren zu müssen, was kleine und mittlere Unternehmen nicht leisten könnten. Dazu bedarf einer Bündelung der Kräfte von Unternehmen in verschiedenen Wirtschaftsbereichen bzw. ihr Zusammenschluss unter dem Dach großer Vereinigungen.

Indem der Staat den Staatskorporationen Eigentum überträgt, kommt es zu einer »unentgeltlichen Privatisierung« von Staatsvermögen. Im Gegensatz zu staatlichen Unternehmen unterliegen Staatkorporationen nicht der direkten Kontrolle staatlicher Behörden und müssen sie keine gesonderte Rechenschaft über ihre Tätigkeit (auch nicht beim Rechnungshof) ablegen. Die Folgen dieser defakto Privatisierung von Staatseigentum sind Intransparenz und mangelnde Kontrolle. Damit wird fraglich, ob sie tatsächlich zu einem Instrument der Modernisierung werden können und nicht eher Korruption fördern. Staatskorporativen existieren inzwischen im Bankenbereich (Bank für Entwicklung und Außenwirtschaft), im Wohnungsbau (Fond zur Reform der kommunalen Wohnungswirtschaft), in der Forschung (Rostechnologija) und in der Atomindustrie (Rosatom). Weitere Unternehmen in dieser Form sind geplant für die Landwirtschaft, die Post und den Straßenbau. Staatskorporativen erhielten 2007 zusätzliche Mittel aus dem Staathaushalt zwischen 90 und 240 Mrd. Rubel, die für die Modernisierung der Infrastruktur eingesetzt werden sollten. Michail Delyagin befürchtet, dass mit der nahezu unkontrollierte Verwendung der Mittel durch die Staatskorporationen Veruntreuung vorprogrammiert sei und es sich damit auch um ein Wahlgeschenk an Bürokraten handeln könnte. Er kritisierte vor allem die fehlende gesellschaftliche Kontrolle und die Übertragung der Machtvertikale auf die Wirtschaft (der Leiter der Staatkorporative wird vom Präsidenten ernannt). Letztlich dienten Staatskorporationen der Erfüllung von spezifischen Zielen im Interesse bestimmter Clans und bedient somit die Politik bestimmte Interessengruppen.

In der anschließenden Diskussion wurde von russischer Seite gefordert, dass Staatsholdings nicht im Interesse von Gruppen handeln sollten, sondern des Staates. Der Vorteil von Staatkorporativen wird darin gesehen, dass letztlich das Geld beim Staat bleibt. Geld für Innovationen würde in Russland nicht von Banken kommen sondern aus Rohstoffunternehmen. Kritisiert wird, dass Staatholdings zu einer Art Black Box werden, in denen das Geld scheinbar einfach verschwindet. Letztlich ist mit ihnen auch eine Form der Deprivatisierung verbunden.

Auf den Hinweis, dass man in Deutschland eher negative Erfahrungen mit Staatsbanken gemacht habe, wird von russischer Seite betont, dass man in Russland erst mal funktionierende Unternehmen und eine Infrastruktur schaffen müsse. Nachdem diese Strukturen geschaffen worden sind, kann das Land sich erst modernisieren. Trotzdem sollten kleinere und mittlere Unternehmen stärker gefördert werden und mehr staatliche und öffentliche Aufmerksamkeit genießen.

In seinem abschließenden Statement plädierte Steffen Rutter nochmal dafür, dass ein Mittelstand in allen Wirtschaftssystemen notwendig sei. Neben der wichtigen Ergänzung, die sie zu großen Unternehmen darstellen, ist es die Verantwortung für die Gesellschaft die ihnen eine besondere Rolle zuweist.

Michail Deljagin betonte, dass Staatkorporativen zwar Monopole besitzen aber letztlich 80 Prozent aller Unternehmen in Russland außerhalb der Konkurrenz tätig seien. Hauptproblem bleibt die fehlende Kontrolle. Trotzdem glaubt er auch, dass sie zu Innovation fähig sind. In ihrem Abschlussstatement wies Natalja Tscherkessowa darauf hin, dass allein die Erkenntnis über den Wandel im sozialen und ökonomischen Bereich in beiden Ländern, ein wichtiges Ergebnis der Sitzung darstellte. Zusammenfassend lässt sich feststellen, dass die Mitglieder der Zukunftswerkstatt über wichtige Reformbereiche in beiden Ländern konkret diskutiert haben. Über diese direkten Beispiele wurden allgemeine Systemfragen in beiden Ländern erörtert und Gemeinsamkeiten und Unterschiede herausgearbeitet. Die Veranstaltung zeichnete sich durch eine äußerst lebhafte und sachliche Diskussion aus. Dabei wurde von mehreren Teilnehmer hervorgehoben, dass es wichtig ist, zu erfahren, wie und welche Reformen in dem anderen Land durchgeführt werden.